Por David Narciso
Después de más de dos años de promesas y el marco regulatorio aprobado por ley en noviembre de 2016, finalmente el gobierno nacional consiguió abrir la primera licitación de obras viales por el sistema de Participación Público Privada. Son unos 6 mil millones de dólares en 6 corredores viales (ver más abajo) en cuatro años y varias de ellas alcanzan suelo santafesino, en particular el centro-sur y el Gran Rosario.
El sistema de obra por inversión privada se usa en varios países con resultados dispares. Hicieron punta los ingleses hace 26 años. Si bien se concretaron los proyectos, un organismo oficial acaba de elaborar un dictamen muy crítico: en promedio las obras costaron un 40% más que si las ejecutaba el Estado por sí mismo a través de operatorias tradicionales. Además, la caída de la principal constructora del país, involucrada en muchos de estos proyectos, provocó un desastre.
La voz de aura
El gobierno argentino abrió la etapa, al menos masiva, de inversión privada en obra pública vial este lunes con el llamado a licitación para 7 corredores de rutas concentrados en Buenos Aires, Santa Fe y Córdoba. Sólo una ínfima parte en una ruta de Mendoza. Aspira a repetir en otras áreas que saldrán a licitación en 2018: energía, ferrocarriles, agua y saneamiento, entre otros, adelantó José Luis Morea, subsecretario de la Unidad PPP.
Morea poco se transforma en un funcionario relevante del gobierno. Por su firma pasarán, ahora que la rueda se puso en marcha, contratos por miles y miles de millones de dólares. La ley que creó el PPP y los decretos posteriores (https://www.minfinanzas.gob.ar/uppp/marco.php) para un inmenso universo de posibilidades: “…infraestructura, vivienda, actividades y servicios, inversión productiva, investigación aplicada y/o innovación tecnológica”. La ley permite acumular (con aprobación en el Presupuesto anual) un stock de compromisos a través del PPP de hasta el 7% del PBI anual del año anterior.
En paralelo, la Casa Rosada bajó línea a las provincias para que hagan lo propio en un contexto en el que muchas están al límite de su capacidad de endeudamiento. Además, Nación necesita disponer las vías de financiamiento internacional para cubrir déficit fiscal. Esa es su prioridad.
Replica en las provincias
Con el guiño de Nación, la provincia también se animó a salir de pesca, pero un mercado diferente al del gobierno nacional, al menos en el caso de infraestructura vial. Mientras Macri apunta bien alto, a inversiones regionales y globales por la escala de los proyectos en juego, Santa Fe (y otras provincias) ofrecerán el negocio a escala local o nacional. Se anotarán las habituales contratistas de obras públicas de los Estados nacional y provinciales y entidades financieras y mercados que capturan excedentes financieros de la economía local.
Para que se vea la diferencia: hasta el momento los contactos del gobierno provincial fueron con dirigentes de las cámaras de la construcción de Rosario y Santa Fe, el Rofex y la Bolsa de Comercio, entre otros. En cambio, la Casa Rosada espera “la participación (como oferentes) de empresas extranjeras de Europa, Estados Unidos, Asia y el resto de América latina, que ya participaron del procedimiento de consulta y de las audiencias públicas de las fases informativas del nuevo sistema”, según el comunicado oficial del lunes pasado.
Variantes
En los pliegos elaborados por Nación, según el Ministerio de Transporte, “el nuevo esquema garantiza la seguridad jurídica y financiera, al adoptar como mecanismo para abordar posibles controversias entre las partes la intervención de paneles técnicos como paso previo a recurrir a los procesos formales en tribunales judiciales”. Es decir, primero una instancia de mediación y si fracasa entra a tallar la cláusula que concede la prórroga de jurisdicción. Es decir que las demandas se tramitarán en tribunales de Estados Unidos o países europeos en caso de que el contratante PPP tenga accionistas extranjeros, aunque sea minoritarios.
El proyecto de ley que Miguel Lifschitz enviará en febrero a la Legislatura no incluirá prórroga de jurisdicción. Es un dato central porque dimensiona la escala de los inversores que se pretende.
Saglione apunta otra cuestión. “Como por la escala trataríamos con inversores locales sería más ágil. Queremos resultados más rápidos y no como pasa con Nación que ya pasaron más de dos años y recién sale una primera licitación”.
Santa Fe se sube al tren como una forma de diversificar el financiamiento de inversión, ya que junto con Ciudad de Buenos Aires son las dos jurisdicción con mejor nota para tomar deuda. La ventaja santafesina es que tiene mucho menor stock de deuda y un perfil de vencimiento a plazos más largos. De hecho, además de los 28 mil millones de pesos en el presupuesto 2018 (17 mil corresponden a recursos propios), espera la autorización legislativa para tomar 500 millones de dólares en el mercado de capitales y otros 300 por el Banco Mundial para financiar obras de municipios.
La matriz del negocio
La cáscara del negocio no es diferente a lo que fue la privatización de rutas en los 90, pero contiene una variante de fondo esencial.
Un consorcio de empresas gana la licitación de un corredor, lo repara o amplía, lo mantiene y cobra un peaje. La diferencia con lo anterior es que el Estado pacta compensar al privado cuando la proyección de los ingresos por peaje en sí mismos (calculados en función del tráfico medido de antemano) no garantizan cubrir los gastos operativos y el repago de lo invertido en la obra. Según la explicación oficial, es una forma equilibrada de compartir el riesgo entre el privado y el Estado.
En el caso de la provincia, el ministro Gonzalo Saglione lo explica así: “Santa Fe ahora necesita la aprobación legislativo de un marco normativo que no tiene para habilitar este tipo de operatorias. La idea es no quedarse con los extremos, es decir que las obras sólo se hacen con recursos del Estado o el sistema tradicional de concesión por peaje, sino que haya una combinación de posibilidades ajustadas a las características de cada proyecto”.
No hay mucho más detalle de lo que será ese proyecto de ley. En su ley, Nación incluyó además de obras, suministro de bienes y prestación de servicios y distintas formas de solventar esos contratos: por “contraprestación de uso” (por ejemplo peajes), “contraprestación pública” (paga el Estado en los plazos de un financiamiento que debe conseguir el privado, por ejemplo al construir un hospital), o una combinación de ambas. También permite al contratista obtener financiamiento usando el mismo contrato como garantía o cediendo los créditos producidos por el mismo.
Cómo funciona
El Estado licitará por medio del futuro “sistema de asociación público privada” un proyecto para la ruta provincial X (puede ser mantenimiento, ampliación, reconfiguración como autovía, ruta segura, etc). El consorcio que gane (todo indica que estará compuesto por una o más constructoras y una pata financiera) tomará el corredor vial y cobrará un peaje X. Hasta ahí igual a lo ya conocido. Lo nuevo es que el Estado podrá incluir en el pliego un sistema de compensación económica si las proyecciones arrojan que el potencial de recaudación por peaje no cubrirá los gastos operativos y el repago de la obra por sí mismo.
¿Cómo será ese sistema de compensación? Según el ministro Saglione, “puede haber diferentes formas y habrá que encontrar el más adecuado a cada proyecto si lo necesita, en función de la demanda (cantidad de vehículos que utilizan la ruta), costo operativo y recupero de la inversión”.
Como ejemplos: no es lo mismo la autopista Rosario-Santa Fe que la ruta 39, que cruza de este a oeste la provincia, entre San Javier y el límite con Santiago del Estero y que tiene una parte aún sin asfaltar. En casos como éste último, una posibilidad es que el Estado garantice en los pliegos un piso de demanda. Es decir que el pliego establecerá que para los gastos operativos y el repago de la obra se necesita una equis cantidad de vehículos al año que paguen equis peaje. El Estado podría cubrir la diferencia entre el tráfico real y el piso fijado en el contrato. “Es una de las posibilidades”, aclaró Saglione.
La relativa exactitud de las ciencias exactas
Conclusión le preguntó al ministro si el Estado provincial tendrá una pata adentro de las empresas. “No, todas estas condiciones estarán preestablecidas en el contrato”.
¿Cuál sería la diferencia entonces con las dos veces fracasada concesión por peaje de la autopista Rosario-Santa Fe, el corredor más transitado de las rutas de la provincia? “A nivel contractual no existía ese mecanismo de compensación. No conozco los detalles ni soy especialista, pero se daba una controversia porque el Estado no autorizaba el aumento de la tarifa porque las obras no estaban hechas, y el privado decía que no podía hacer las obras porque no le permitía actualizar la tarifa”.
Por el momento, no se conocen detalles finos sobre cómo el gobierno nacional piensa establecer compensaciones y tarifas. Sólo se adelantaron mínimas grageas, como que “la nueva modalidad genera incentivos para que las empresas finalicen las obras en el menor tiempo posible porque implementa un sistema en el que se le reconoce a la empresa contratista la eficacia y la rapidez”.
El sistema tiene muchas aristas. El sistema de concesión de peajes en extinción dejó enseñanzas. En muchos casos las concesionarias se contrataban a sí mismas, a través de subsidiarias, para hacer obras, inflando costos para sacar dinero del negocio a otras actividades y a la vez reclamar más peajes. Era uno de los manejes más difundidos. Por eso es clave cómo harán los Estados con en este nuevo modelo para determinar mecanismos de compensación, valoración de inversiones y gastos y actualización de tarifa de peaje.
El fantasma del pasado reciente
La realidad es que el sistema de concesión por peajes tal como fue concebida en los 90 dio resultados en muy pocos casos de rutas súper rentables y hasta ahí nomás. Los contratos fueron sometidos a renegociaciones permanentes, rescisiones y juicios cruzados. En la mayoría de los casos el mantenimiento fue deficitario y las obras no se hicieron o sólo parcialmente.
Modelos de contrato de cumplimiento de metas como el utilizado con las europeas dueñas de Aguas Provinciales de Santa Fe entre 1995 y 2006 (a medida que el concesionario cumple metas se le autoriza a cobrar mayor tarifa) fracasó, atravesado por la especulación y maniobras de los privados, pero también por un contexto de recesión primero, crisis después y quiebre económico al final. El resultado de esos modelos fue un encadenamiento de juicios, muchos ya con condena multimillonaria firme, contra el país en tribunales arbitrales internacionales.
Las obras licitadas
Nación publicó este lunes la licitación de un primer paquete de obras viales a realizar por el Programa de Participación Privada. Espera adjudicar a mediados de marzo y que las obras se inicien en el segundo semestre. Este es el listado:
•Corredor A: prevé la construcción de 116 kilómetros de autopista entre Las Flores y Azul, así como la conversión a ruta segura de 270 kilómetros, desde Azul hasta Coronel Dorrego, ambos en la RN 3. La RN 226 se adecuará a semi autopista entre Azul y Olavarría y desde Balcarce hasta Azul, se convertirá en una ruta segura de 174 kilómetros.
•Corredor B: consiste en la construcción de 113 kilómetros de autopista entre Mercedes y Bragado y 31 kilómetros entre Santa Rosa y Anguil. Además, se convertirán a ruta segura los 372 kilómetros que van desde esta localidad hasta Bragado.
•Corredor C: contempla la construcción de dos variantes en la RN7, una de 6 kilómetros en la localidad de Desaguadero y otra de 23 kilómetros en La Picasa, 421 kilómetros de ruta segura desde Junín hasta el límite con San Luis y de Luján de Cuyo a Potrerillos. La RN 33, desde Gral. Villegas hasta Rufino, se convertirá también en ruta segura a lo largo de 102 kilómetros.
•Corredor E: prevé una autopista sobre la RN-A012, un tercer carril en la RN 9 y una variante en la RN 11, a la altura de los puertos de Timbúes y San Martín. Además, se intervendrán en accesos a puertos de Rosario, San Nicolás y Zárate.
•Corredor F: consiste en la construcción de 161 kilómetros de autopista en la RN 33, entre Rufino y Rosario, reparación de losas a lo largo de 36 kilómetros de la autopista Rosario-Córdoba, y la construcción en la RN 9 de 77 kilómetros de autopista, entre Córdoba y Villa del Totoral.
•Corredor Sur: contempla 76 kilómetros de autopista sobre la RN 3, entre San Miguel del Monte y Las Flores, 43 kilómetros entre Cañuelas y Lobos y los 36 kilómetros de Lobos a Roque Pérez, sobre la RN 205.
